3. ОБЩИЙ НАДЗОР ПРОКУРАТУРЫ И СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

 

Наша прокуратура с ее функцией общего надзора - рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом (в прошлом - СССР, государства Восточной Европы) для всеобъемлющего контроля за государственными институтами, обществом, подданными. Надобность в общем надзоре возникала особенно в те периоды, когда центральная власть стремилась к укреплению своих позиций в борьбе с сепаратизмом. Сторонники общего надзора указывают на то, что и в настоящее время в России сложилась именно такая ситуация. Но общий надзор возник и окреп, когда существовал единый Советский Союз и центробежных тенденций еще не наблюдалось.

В цивилизованных правовых государствах в качестве средства контроля за чиновничьим аппаратом используется судебная жалоба гражданина, права которого оказались нарушенными, В результате рассмотрения таких жалоб суд не только защищает права граждан, но и выявляет нарушения законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государства.

Высказывается мнение, что не имеет значения, кто будет рассматривать жалобу, - судья или прокурор, и что прокурорский порядок в этом отношении имеет даже ряд преимуществ. Но это не так.

Судьи независимы и несменяемы, поэтому они способны без опасений для себя признать незаконным обжалуемый правовой акт. В отличие от них прокуроры гораздо ближе к исполнительной власти, решения и действия которой обжалуются. Прокурор - чиновник, и он может быть солидарен с другим чиновником, действия которого обжалуются. Прокурор не вправе отменять обжалуемый правовой акт. Он может лишь опротестовать его лицу или органу, принявшему этот акт, но протест прокурора не обязателен для этого или вышестоящего лица или органа. Они могут не согласиться с прокурорским протестом, и тогда прокурору придется отстаивать свою позицию перед судом. В этих случаях правоохранительный процесс разделен на два этапа, что отрицательно влияет на сроки рассмотрения жалоб. Между жалобщиком и судом возникает совершенно ненужное звено - прокурор, лишенный права приостанавливать1 и отменять ведомственные правовые акты. Гражданам удобнее обращаться в суд напрямую, минуя посредничество прокурора. Обратившись в суд, граждане могут использовать в своих интересах судебную процедуру, гласность, участвовать в рассмотрении своих жалоб и пользоваться услугами адвокатов. Ничего подобного при прокурорском рассмотрении жалоб нет2 (процедура и сроки их рассмотрения законом не установлены). В этом отношении представляет интерес постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. по жалобе Б. А. Кехмана. Последний обратился с просьбой ознакомить его с материалами прокурорской проверки, проводившейся в прокуратуре Ленинского района г. Самары в связи со сносом жилого дома, часть которого принадлежала жалобщику. Ему в этом было отказано со ссылкой на п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", где говорится о недопустимости предоставлять кому-либо для ознакомления материалы проверок, проводимых прокуратурой. КС признал это положение Закона неконституционным, поскольку оно противоречит, в частности, ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, где установлено право гражданина на ознакомление с документами и материалами, затрагивающими его права и свободы. КС обратил внимание и на то, что отказ от реализации такого права лишает гражданина возможности обжаловать действия прокуратуры в суд.

Осуществляя общий надзор, прокуратура пытается "объять необъятное" и не хочет признать, что справиться с этим объемом работы она просто не в состоянии. Во многих районных прокуратурах общим надзором занимается один помощник прокурора. Между тем даже на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более одного миллиона нормативных актов1, тогда как прокуроров насчитывается лишь около 50 тысяч, из них общенадзорной работой занимаются менее половины. Ясно, что проверить законность всех этих актов прокурор просто не в состоянии. Закон "О прокуратуре РФ" 1995 г. ограничил общий надзор рассматриванием лишь тех правовых актов, о незаконности которых поступила информация. Но прокуроры недовольны этим и хотят вернуться к тем временам, когда проводились общенадзорные проверки, независимо от поступивших сигналов2.

Приводятся ошеломляющие цифры объема общенадзорной работы: за полтора год выявлено и в, основном устранено 400 тысяч нарушений различных законов, за два года по протестам прокуроров отменено более 120 тысяч противоречащих законодательству актов органов представительной и исполнительной власти3

Число обособленных сфер общего надзора достигает 60-ти (надзор за законодательством о выборах, беженцах, эпидемиях, охране труда, оружии, защите потребителей, рекламе и т. д.)4.

Такого рода цифры приводятся как аргумент, якобы подтверждающий полезность и эффективность общего надзора. На самом деле они подтверждают обратное. При нынешней численности прокуратуры добросовестное выполнение этого объема работ просто невозможно. В среднестатистические показатели попадают многие случаи совершенно незначительных нарушений, причем "выявленные нарушения как по количеству, так и структуре каждый год удручающе одинаковы"1. Автора тревожит, что "прокуратура все больше возвращается к тому, чтобы влезать во все и заниматься всем"2.

Прокурор не в состоянии охватить общим надзором все отрасли промышленности, сельского хозяйства и др., где, по имеющимся данным; нарушен закон. Специализация прокуроров затруднена из-за недостатка кадров. Поэтому прокуроры нередко поручают общенадзорные проверки ревизорам и другим специалистам. Проводится нечто вроде общенадзорного расследования, но чужими руками. Причем явка ревизора или специалиста по вызову прокурора и проведение ими соответствующих работ рассматриваются как их обязанность, неисполнение которой влечет ответственность по ст. 16510 и 16511 КоАП (непредставление требуемых документов, отказ от дачи объяснений, неявка по вызову прокурора и т. д.)3.

В то время как прокуроры поглощены общенадзорными проверками, мало внимания обращается на качество поднадзорного им предварительного расследования, не раскрываются многие преступления, по 60% уголовных дел отсутствует государственное обвинение в суде, что вынуждает судей восполнять пробелы расследования и выполнять не свойственные им обвинительные функции.

По справедливому мнению первого заместителя председателя Верховного Суда РФ В. И. Радченко, "прокуратура не должна выполнять функции надзора, она должна осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также защищать его публичные интересы путем обращения в независимый суд"4. В этом случае, как полагает В. И. Радченко, "30 тысяч прокуроров и их помощников без проблем могут обеспечить поддержание обвинения по всем уголовным делам, которые рассматривают 11 тысяч судей в судах первой инстанции"

Такого рода соображения вызывают резкий протест в прокуратуре. Так, бывший Генеральный прокурор РФ Ю. И. Скуратов был очень Недоволен "настойчивыми попытками некоторых идеологов судебной реформы подорвать доверие к прокуратуре путем ориентации на гипотетическое всесилие и благодетельную роль судебной власти, пока еще существующей в России номинально, нежели фактически"1. Оказывается, не суды, а прокурорский надзор - "основная и универсальная форма надзора за исполнением Конституции и законов"2.

Сторонники общего надзора прокуратуры одержимы желанием еще больше расширить его пределы. Подчеркивается, что общий надзор распространен ныне и на коммерческие организации, хотя при проверке состояния законности в них неизбежно вторжение в финансово-хозяйственную деятельность. Далее: "Хотя новая редакция Закона о прокуратуре не причисляет к объектам надзора общественные движения, политические партии, это не означает исключения их из сферы надзора"3. Не считаясь с изменением Закона, авторы, по-видимому, полагают, что в партиях и движениях найдутся осведомители, которые будут оповещать прокуратуру о заговорах, преступных планах и нарушениях законности. Здесь прокуратура может сомкнуться с силовыми структурами и большой политикой (последнее прямо запрещено законом).

Высказано еще одно оригинальное суждение: "В условиях плюрализма все партии и любые общественно-политические объединения должны стать объектом прокурорского надзора"4. Таким образом, путь к демократии и плюрализму увенчан терниями все возрастающего прокурорского надзора. По мнению некоторых авторов, прокуратура следит за исполнением не только законов, но и подзаконных актов, поскольку они конкретизируют закон5. Конечно, без обращения к подзаконным актам иногда трудно уяснить смысл закона, но включение их в предмет прокурорского надзора делает его безбрежным и неосуществимым.

Расширить пределы общего надзора предлагается и тем, что прокуратура будет обращаться в Пленум Конституционного Суда РФ с требованиями об отмене или изменении решений КС1. Предлагается изменить Конституцию и дать право Генеральному прокурору обращаться в КС "относительно отмены необоснованного решения этого суда"2. Таким образом, объектом прокурорского надзора хотели бы сделать и Конституционный Суд. Это уж слишком. Ни в одной стране мира, где существуют Конституционные суды, прокуратура не обладает правом опротестовывать их решения. Постановления КС окончательны и обжалованию (опротестованию) не подлежат (ссылка на то, что прокуратура получила право использовать Конституцию для проверки законности нормативных актов, вовсе не означает, что она осуществляет конституционный контроль). Проверка конституционности законов - прерогатива КС.

Прокуратура получила право осуществлять надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" 1995 г.). Часто приводят доводы, что это правомочие прокуратуры направлено против сепаратизма. Так, приведены данные о том, что законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации было принято незаконных правовых актов: в 1998 г. - около 1,9 тысяч; в 1999 г. - 1,7 тысяч. В результате вмешательства прокуратуры отменено или исправлено незаконных актов: в 1998 г. - 870; в 1999 г. - 7473. Но ведь прокуратура не вправе отменить закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному законодательству. С ее протестом законодательный орган субъекта Федерации может и не согласиться. И тогда прокурор обращается в суд.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по запросу Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ установлено, что прокурор может обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании закона субъекта Федерации не подлежащим применению в порядке ч. 3 ст. 10, ст. 41, ст. 231 и 2391-2392 ГПК РСФСР. И это влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом представительным (законодательным) органом субъекта Федерации. Но это не исключает возможности заинтересованных органов и лиц обратиться в Конституционный Суд РФ с требованием проверки конституционности как федерального закона, так и противоречащего ему закона субъекта Федерации. Однако суды общей юрисдикции не наделены полномочием признавать закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным, то есть утратившим юридическую силу, поэтому не соответствует Конституции РФ положение абз. 3 п. 33 ст. 22 Федерального закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации", который предоставил прокурору право на обращение в суд с такого рода требованиями. Признать закон субъекта Федерации лишенным юридической силы и тем самым устранить его из правовой системы может только законодатель субъекта Федерации, а если закон противоречит Конституции РФ, то и Конституционный Суд РФ. Конституция РФ вообще не предусматривает права судов общей юрисдикции рассматривать заявления прокуроров о несоответствии законов субъектов Федерации федеральному закону. По мнению КС РФ, законодатель может предоставить им такое право. Но при этом нужно предусмотреть процедуру рассмотрения судом такого рода заявлений прокуроров, которая Законом "О прокуратуре РФ" не определена1.

Пленум Верховного Суда РФ установил, что заявления прокуроров о признании нормативных актов противоречащими федеральному закону рассматриваются краевыми, областными и приравненными к ним судами. Как и в указанном постановлении КС, Пленум проводит различие между понятиями "недействительный "и "не действующий"2. По смыслу вышеуказанного постановления КС второе понятие распространяется на случаи признания правового акта неприменим в данном деле, но не отмененным. Первое же понятие имеет ввиду аннулирование нормативного акта; в данном деле таким правом в отношении законов суды общей юрисдикции не обладают.

К сожалению, Пленум Верховного Суда РФ не указал, что суд, признавший закон не действующим, должен обратиться в законодательный орган с предложением привести его в соответствие с федеральным законом. Без этого закон, признанный не действующим, сохраняет юридическую силу, если только КС не признает его неконституционным. Но до КС дело может не дойти.

Обращение прокурора в суд о признании незаконными нормативных актов (в частности субъектов Федерации) вне связи с конкретным делом - явление относительно новое, не вполне укладывающееся в правила главы 241 ГПК РСФСР, поэтому нужен закон, который регламентировал бы эту процедуру.

В практике работу по выявлению и опротестованию противоречащих закону нормативных актов, в частности, принятых Субъектами Федерации, могло бы вести Министерство юстиции РФ, которое проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, а также осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина1. Дублирование одной и той же функции двумя разными органами государства - Прокуратурой и Минюстом - вряд ли уместно. Жалобы граждан, не связанные с конкретным делом, могли бы также помогать судам в выявлении и аннулировании незаконных нормативных актов.

Доводы сторонников общего надзора прокуратуры состоят также в том, что защита прав граждан лучше обеспечивается, если они имеют возможность по своему усмотрению обратиться с жалобой к прокурору или (и) в суд. Но с точки зрения теории управления каждый орган государства должен выполнять только свою, специфическую, функцию. Дублирование функций создает неопределенность в системе, ее разбалансированность и безответственность блоков системы в достижении ее общей цели.

Некоторые авторы утверждают, что суды не готовы к возложению на них общенадзорных функций, выполняемых прокуратурой, так как там слабые кадры, низкая зарплата, волокита, отсутствие оргтехники, недостаток помещений, высокая пошлина и т. д., и т. п. А в прокуратуре во всех этих отношениях ситуация несравнимо лучше.

Такие доводы просто несерьезны. Сначала надо определить, какую функцию Должен выполнять в государстве тот или иной орган, а затем обеспечивать его необходимыми кадрами и средствами. Можно без труда подсчитать, сколько человекодней тратят прокуроры на общенадзорную работу и в соответствии с этим увеличить на соответствующее число штаты судов и уменьшить штаты прокуратуры. Переводимым в судебную систему прокурорам следовало бы сохранить прежнюю зарплату, льготы, привилегии и т. п. Вопрос о слабости судебных кадров по сравнению с прокурорскими - спорный. По характеру публикаций в журналах "Законность" (орган прокуратуры) и "Российская юстиция" (судебный орган) видно, что прокуроры настроены жестко, ведомственно, ригористично; судьи же более либеральны, независимы в суждениях, гуманны.

Что касается зарплаты, оргтехники, помещений и т. п., то финансовые органы могут исправить это положение путем более справедливого распределения средств между судами и прокуратурой. Волокитой в одинаковой мере страдают и суды, и прокуратура. Впрочем, закон установил процессуальные сроки для судов и не определил продолжительность общенадзорных проверок. При передаче общенадзорных функций в суды размер госпошлины по такого рода делам необходимо снизить.

Граждане настолько привыкли к бюрократическим советским порядкам, что в их представлении с жалобой надо обращаться к прокурору. Возможности же суда в защите прав граждан пока еще им не вполне понятны. Ведь существует отработанная система рассмотрения судами жалоб на незаконные и необоснованные действия и решения государственных органов и должностных лиц, введенная в последнем варианте Законом РСФСР от 27 апреля 1993 г. (глава 24-1 ГПК РСФСР), плюс статья 46 Конституции РФ (обжалование в суд любых решений и действий либо бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц), плюс обжалование в Конституционный Суд РФ законов, противоречащих Конституции.

В стране существует огромное количество контролирующих и надзирающих органов. В каждом министерстве имеется контрольный аппарат, следящий за исполнением приказов, циркуляров, инструкций ведомственного характера и их соответствием федеральным законам. Велико число вневедомственных инспекций, акты которых обязательны для граждан (саннадзор, экологический надзор, рыбнадзор и т. д.).

Контрольными функциями обладают и многие федеральные органы - Счетная палата, Минюст, ГИБДД, пожарный надзор, МВД РФ и др. Парадоксально, но факт: чем больше контрольно-надзорных учреждений, тем ниже уровень законности в стране. Функции этих органов переплетаются, накладываются одна на другую, а происходит то, что хорошо выражено известной поговоркой: у семи нянек дитя без глаза. Это надо иметь в виду, когда мы сопоставляем дублирующие функции судов и прокуратуры.

В соответствии с общим представлением о том, что государство защищает права граждан, Закон о прокуратуре РФ в редакции от 17 ноября 1995 г. пополнился главой "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина". Это своеобразная дань моде, потому что названная глава по существу повторяет то, что изложено в других главах Закона (предмет надзора - ст. 26, полномочия прокурора - ст. 27, протест и представление прокурора - ст. 28).

Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) 25 января 1995 г. приняла решение о согласии на вступление в эту организацию России: При этом были сформулированы условия пребывания России в Совете Европы. Среди них - следующее условие: "Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Европы законы о роли, деятельности и организации Прокуратуры..."1.

Вместо того, чтобы выполнить эту рекомендацию, работники прокуратуры подвергли ее критике2 и никаких сколько-нибудь серьезных изменений в ее организацию и деятельность не внесли. Представители Совета Европы и западные юристы неоднократно разъясняли, что, европейским стандартам не соответствует немыслимый на Западе средневековый тотальный общий надзор российской прокуратуры. Несмотря на это, общий надзор в РФ не только не ликвидирован, но и получил дальнейшее развитие. Попытки западных юристов придать цивилизованный облик нашей прокуратуре рассматриваются как "скрытые усилия некоторых зарубежных спецслужб, направленные на развал державы"3. Пора бы уже понять, что причины неудач следует искать внутри, а не вне нашей государственной системы.