Тема 2.4. Государственные органы Российской Федерации

Многообразная деятельность любого государства, в том числе и Российской Федерации, реализуется прежде всего через систему его государственных органов. Орган государства представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией России порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти российского государства.

Цели изучения органов Российской Федерации наукой и учебной дисциплиной определяются главным образом характером и объемом регулирования этих вопросов в Конституции.

В Конституции Российской Федерации регулируются следующие основные стороны организации и деятельности органов Pocсийской Федерации:

а) закрепляется общее назначение органов государственной власти как средств, инструментов осуществления народовластия народного суверенитета (ст. 3 Конституции);

б) устанавливаются основные принципы организации и деятельности государственных органов как Российской Федерации, так и ее субъектов (разделение властей, участие граждан в управлении государством, законность деятельности и др.);

в) разграничиваются предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ст. 5, 71, 72, 73, 76 Конституции);

г) определяется характер взаимоотношений федеральных opганов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как звеньев единой вертикальной системы, функционирующей в пределах исключительных полномочий Российской Федерации и предметов ее совместного с субъектами ведения (ст. 77 Конституции);

д) учреждается структура государственных органов и правовой статус важнейших федеральных органов государственной власти России: Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда.

Легко убедиться, что конституционные положения о государственных органах России, их месте в государственном механизме являются наиболее принципиальными, важными. Они выступают в качестве отправных установок для более детального регулирования статуса, различных сторон деятельности государственных органов как на уровне федерального законодательства (Закон о Правительстве Российской Федерации, Закон о Конституционном Суде и др.), так и на уровне субъектов Федерации (конституции республик, уставы краев, областей). При этом, однако, следует иметь в виду, что если деятельность таких федеральных органов как Президент, Федеральное Собрание, Конституционный Суд Российской Федерации, регулируется в рамках конституционного права, то детальная регламентация деятельности Правительства, Верховного Суда, высшего Арбитражного Суда РФ осуществляется за пределами его предмета, в сфере действия соответственно административного, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и иных отраслей российского права.

Для органа российского государства характерны следующие основные черты, закрепленные в Конституции и образующие элементы его конституционно-правового статуса.

Во-первых, в Конституции и других нормах конституционного права находит свое закрепление особый, установленный государством порядок образования, формирования государственных органов. Помимо этого порядка орган государства появиться не может. Отступление от этого правила означало бы нарушение требований ч. 4 ст. 3 Конституции о том, что "никто не может присваивать власть и Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону". В Конституции России определены способы формирования практически всех основных федеральных органов государственной власти.

Во-вторых, государственный орган создается для осуществления определенных задач, функций государственной власти, реализации видов (форм) деятельности государства. Так, ст. 80 Конституции устанавливает, что Президент Российской Федерации является гарантом ее Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Федеральное Собрание определяется как парламент Российской Федерации, ее представительный и законодательный орган (ст. 94 Конституции), а Правительство - как орган исполнительной власти. Функции государственных органов субъектов Российской Федерации закрепляются в конституциях республик в составе России, уставах краев и областей, их законодательных актах.

В-третьих, важнейшим конституционным признаком государственного органа является его компетенция. Функции не могут рассматриваться в качестве непосредственного правового основания деятельности соответствующего органа государства. В отличие от общественных организаций, работа любого государственного органа связана с использованием государственно-властных полномочий - весьма "сильнодействующего" средства управления, включающего возможность применения и государственного принуждения. Поэтому Конституция исходит из того, что правовой статус органа должен включать четкую, детальную регламентацию мерь использования этих полномочий. Это достигается за счет наделения каждого государственного органа соответствующими правами (которые зачастую одновременно являются для него и обязанностями), установления сферы применения этих прав ("предметов ведения") и территориальных пределов их использования. Компетенция, таким образом, является юридическим выражением функций государственного органа.

Конституции и законам России, указам Президента и постановлениям Правительства России, конституциям республик в составе России, уставам краев и областей, законам субъектов Российской Федерации принадлежит важная роль в определении компетенции государственных органов. Что же касается Конституции Российской Федерации, то в ней исчерпывающим образом определяется лишь компетенция Президента, палат Федерального Собрания и Конституционного Суда. Полномочия же остальных федеральных органов (Правительства России, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда) определены лишь самым общим образом, а в деталях регулируются специальными законами (О Правительстве Российской Федерации, О Верховном Суде России, Об Арбитражном Суде, Арбитражным процессуальным кодексом и др.).

В-четвертых, важным признаком государственного органа является особый, установленный государством порядок его деятельности, отступить от которого он не вправе. Составной частью этого порядка являются и принимаемые органом правовые акты, имеющие различную юридическую силу и функциональное назначение. Применительно к федеральным органам государственной власти России этот признак также находит свое отражение в Конституции, выступает существенной характеристикой конституционного статyca этих органов.

В-пятых, признаком каждого государственного органа является его структура, внутренняя организация, которая также закрепляется в конституциях, уставах, иных нормативных актах. Структура, устройство государственного органа производны от выполняемых им функций, имеющегося объема полномочий, компетенции. Структура государственных органов может быть как весьма простой (прокурор района), так и довольно сложной (двухпалатная структура Федерального Собрания, комитеты, комиссии каждой из палат и т.д.). Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура.

Совокупность всех органов государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти, образует систему органов Российской Федерации. Многообразие государственных дел, значительный размер территории определяют необходимость большого количества государственных органов, специализирующихся на выполнении определенных функций, участков работы. Вся эта совокупность органов должна функционировать как единый организм, целостная система.

Система государственных органов Российской Федерации обусловлена и определяется многими факторами.

Основным фактором, формирующим конституционную систему органов Российской Федерации, является принцип разделения властей. Для осуществления функций государственной власти ее отдельные звенья наделяются комплексом полномочий и вправе действовать самостоятельно, во многом независимо друг от друга, сохраняя рычаги взаимного сдерживания и контроля. Разделение властей как одна из основ конституционного строя России обусловливает выделение в государственном механизме органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Названные виды государственных органов образуют основу конституционной системы органов российского государства.

На конституционную систему государственных органов России оказывает влияние необходимость обеспечения координации, взаимодействия разделенных властей. При всей специализированности ветвей власти и соответствующих государственных органов они  остаются звеньями единой системы, нуждающейся в повседневной  координации. В условиях России эту функцию выполняет Президент, являющийся главой государства (ст. 80 Конституции РФ).

Весьма важный фактор, оказывающий влияние на конституционную систему государственных органов России, - ее федеративное государственное устройство. У субъектов Федерации фактически существуют свои самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, обеспечивающие потребности соответствующей республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Разнообразие видов субъектов Федерации, их национальные и региональные особенности вносят существенные различия как в название соответствующих органов, так и в их организационную структуру, формы и методы деятельности.

Характеристику федеральных органов государственной власти Конституция России начинает с определения места, роли и статуса Президента Российской Федерации.

Термин "президент" происходит от латинского слова "praesidens", что буквально означает "сидящий впереди". В современном значении под президентом понимают единоличного главу государства, получающего свои полномочия путем выборов. Родиной института президентства справедливо считают США. Конституция этой страны 1787 г. в отличие от других государств того времени, где исполнительная власть повсеместно, имела монархический, наследственный характер, установила принцип выборности населением главы государства и федеральной исполнительной власти5.

В Российской Федерации институт президентства был учрежден по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 г. Статус Президента РСФСР определялся специальным Законом "О Президенте РСФСР", основные положения которого затем были включены в текст Конституции РСФСР. В настоящее время порядок избрания, компетенция и основания прекращения полномочий Президента РФ регулируются гл. 4 Конституции РФ 1993 г. "Президент Российской Федерации", Конституция России 1993 г. не предусматривает принятия специального закона о Президенте, однако отдельные вопросы его статуса, деятельности аппарата главы государства регулируются специальными нормативными актами (главным образом указами).

Российская конституция президентской власти сочетает в себе признаки различных классических моделей президентства.

Наука конституционного права выделяет три формы института президентства: "чистые" президентские республики, имеющие сильного президента, наделенного широким объемом прав, в том числе и по формированию кабинета министров (США, Мексика, Коста-Рика); парламентские республики, имеющие президента с узким крутом компетенции, не обладающего правами по формированию правительства, которыми занимается парламент (Австрия, ФРГ, Индия, Ирландия и др.); так называемые смешанные, "полупрезидентские" республики, где парламент играет существенную роль в формировании правительства, однако президенту республики принадлежат значительные полномочия в осуществлении государственной власти (Франция, Португалия, Финляндия).

По ряду основных позиций российская модель безусловно тяготеет к чистой президентской республике. Ее главная черта - контроль за формированием и деятельностью Правительства. В Конституции РФ Президент характеризуется как глава государства (ч. 1 ст. 80). Согласно ей Президент определяет структуру Правительствa, назначает и освобождает от должности его членов, принимает решение о его отставке. Назначение Председателя Правительства осуществляется с согласия Государственной Думы, однако и здесь механизм разрешения разногласий таков, что решающее слово остается за Президентом. До принятия Федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Президент имеет обширные полномочия и по руководству деятельностью глав администрации краев и областей.

Но говорить о полном соответствии российской модели организации власти чистой президентской республике было бы не вполне обосновано. В России в отличие от США и других президентских республик глава государства не является одновременно главой правительства, а право председательствовать на его заседаниях отнюдь не тождественно функции непосредственного руководства. Отличительная особенность взаимоотношений парламента и президента в России - наличие элементов политической ответственности правительства не только перед президентом, но и парламентом. Государственная Дума может выразить недоверие правительству, решение о котором принимается большинством голосов от общего числа депутатов.

Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В Российской Федерации эти координационные функции возлагаются на Президента как главу государства. Для этого он наделяется полномочиями (ст. 83, 84 Конституции РФ), дающими ему возможность оказывать влияние на все ветви власти. Эта координация, например, хорошо видна при решении важнейших для страны кадровых вопросов, назначении на высшие должности в государстве. Президент взаимодействует и с Государственной Думой (в связи с назначением Председателя Правительства, Председателя Центрального банка), и с Советом Федерации (при формировании Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Верховного Суда, назначении  Генерального прокурора), и с Председателем Правительства РФ (при назначении и освобождении членов Правительства). Безусловно, соответствующие полномочия Президента - это и его обязанности, их исполнение является средством осуществления конституционных прав Государственной Думы и Совета Федерации, закрепленных в ст. 102 и 103 Конституции России.

Конституция 1993 г. устанавливает, что Президент России избирается путем всеобщих, равных, прямых выборов тайным голосованием сроком на четыре года. Срок полномочий первого Президента России прежним законодательством был установлен в пять лет. В п. 3 разд. 2 "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ 1993 г. определено, что Президент РФ, избранный в соответствии с ранее действовавшей Конституцией РСФСР 1978 г., осуществляет свои полномочия до истечения срока, на который он был избран.

Ограничение срока полномочий Президента, как и норма ч. 3 ст. 81 Конституции России о том, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента России более двух сроков подряд является важным правовым барьером, исключающим превращение института президентской власти в пожизненную должность.

Компетенция Президента представляет собой совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общее венной жизни, установленных Конституцией РФ.

Компетенция Президента реализуется в рамках предметов исключительного федерального ведения (ст. 71 Конституции РФ), а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72).

В силу обилия закрепленных за ним конституционных функций полномочия Президента России весьма многочисленны. В основе своей они закреплены в ст. 83-90 гл. 4 Конституции РФ, а также в ряде других статей Основного Закона, посвященных деятельности других государственных органов. Так, ч. 3 ст. 115 главы в Конституции, посвященной Правительству РФ, устанавливает право Президента отменять постановления и распоряжения Правительства.

Для удобства анализа все полномочия Президента России могут быть объединены в несколько групп.

Полномочия по формированию и руководству исполнительной властью. Президент имеет обширные полномочия по назначению остальных членов Правительства. По предложению Председателя Правительства он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров. При этом согласия Государственной Думы на проведение этих кадровых перестановок не требуется.

Согласно п. "г" ст. 83 глава государства представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит перед ней вопрос об освобождении его от занимаемой должности. Благодаря конституционному праву председательствовать на заседании Правительства Президент в отдельных случаях может взять руководство им на себя, давать непосредственные поручения и указания всем членам Правительства. Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента с Правительством является его право принять решение об отставке Правительства.

Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности как орган, осуществляющий подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности. Согласно п. "к" ст. 83 Конституции глава государства назначает и освобождает своих полномочных представителей. В Конституции не уточняется, о каких именно представителях идет речь. Однако в настоящее время такого рода представители есть во всех краях, областях, автономных округах, городах федерального значения, а также в ряде республик и составе РФ.

Обеспечению нормального функционирования исполнительной власти в известной мере способствует и право Президента формировать свою Администрацию, которая выполняет функции аппарата главы государства.

Полномочия по взаимодействию с федеральной законодательной властью. Президент РФ располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятельность. Глава государства в соответствии с п. "а" ст. 84 Конституции РФ назначает выборы Государственной Думы.

С Конституцией РФ 1993 г. закреплено право Президента России распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией. Социально-политический смысл этого полномочия заключен в существовании правового средства разрешения конфликтных, тупиковых ситуаций, угрожающих; самим устоям Государственной Думы, Президентом: трехкратное отклонение представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (ч. 3 ст. 111 Конституции); повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции); отказ в доверии Правительству Российской Федерации, вопрос о котором был поставлен по инициативе его Председателя (ч. 4 ст. 117 Конституции). При этом Конституция устанавливает и условия, при которых роспуск Государственной Думы невозможен (ч. 3 ст. 92, ч. 3-5 ст. 109 Конституции). Перечень оснований для роспуска Государственной Думы Президентом является исчерпывающим, он не может быть расширен каким-либо законом указом Президента.

Весьма обширны полномочия Президента, позволяющие ему участвовать в законодательной деятельности Федерального Собрания (ст. 84, 134 Конституции).

В системе разделения властей Президент взаимодействует не только с законодательной, но и судебной ветвью власти. Последнее достаточно специфично, поскольку глава государства не может в какой-либо форме вмешиваться в деятельность судебных органов. Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов судебной власти, которые к тому же осуществляются совместно с Советом Федерации.

Полномочия в области безопасности и обороны. Безопасность страны представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Как глава государства Президент РФ осуществляет ряд важных полномочий в этой сфере. Согласно п. "ж" ст. 83 Конституции он формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации. Статус этого органа, юридическую природу его актов еще предстоит определить новым федеральным законом. К компетенции Президента относится утверждение военной доктрины России, которая является частью общей концепции безопасности. Современная военная доктрина России была утверждена Указом Президента от 2 ноября 1993 г.6 В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной ее угрозы глава государства вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87 Конституции). Режим военного положения должен быть определен федеральным конституционным законом.

Полномочия в области внешней политики и международных отношений. Полномочия Президента в сфере внешней политики сконцентрированы главным образом в ст. 86 Конституции. Самое важное из них записано в пункте "а" этой статьи, где говорится, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. Формы осуществления этого полномочия весьма многочисленны: подготовка послания Федеральному Собранию об основных направлениях внешней политики, назначение на должность министра иностранных дел, назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др.

В качестве руководителя внешней политикой России Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п. "б" ст. 86 Конституции). В соответствии с нормами международного права Президенту России не требуется подтверждения соответствующих полномочий на ведение переговоров и подписание договоров перед другой стороной, они органически присущи ему как главе государства.

Иные полномочия Президента. Наряду с перечисленными полномочиями, которые систематизируются в определенные группы, Конституция предоставляет главе государства ряд других прав.

Важнейшее из них - право Президента принимать решение о назначении референдума (п. "в" ст. 84 Конституции). К компетенции Президента относятся и решение вопросов гражданства Российской Федерации, и предоставление политического убежища. В  Конституции не указывается, какие конкретно вопросы гражданства решаются Президентом России. Это сделано Законом о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. К компетенции главы государства отнесены вопросы приема, выхода и восстановления в гражданстве Российской Федерации, приписана процедура рассмотрения соответствующих обращений. При этом безусловно глава государства должен руководствоваться и нормами Конституции РФ, посвященными гражданству.

На основании п. "б" ст. 89 Конституции Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания РФ. В настоящее время перечень государственных наград России определен Указом Президента от 2 марта 1994 г. "О государственных наградах Российской Федерации7.

Президент Российской Федерации осуществляет помилование (п. "в" ст. 89 Конституции). Актом помилования является решение главы государства о смягчении наказания или полном освобождении от наказания лиц, обратившихся к Президенту с соответствующим ходатайством. Решения о помиловании применяются только к тем лицам, в отношении которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу. Как правило, помилование связано с заменой смертной казни на наказание в виде лишения свободы. Однако объектом помилования могут в принципе быть любые виды наказания.

Полномочия Президента реализуются через принятие им правовых актов. Согласно ст. 90 Конституции Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.

Конституция устанавливает, что указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской  Федерации. Все государственные органы, должностные лица и граждане обязаны следовать предписанным в актах Президента правилам поведения. Органы государственной власти субъектов РФ (включая республики), а также органы местного самоуправления не наделены правом приостановления актов Президента. В случае несогласия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, их убежденности в том, что актами Президента нарушено установленное Конституцией распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, они могут обратиться с ходатайством о проверке конституционности нормативных актов главы государства в Конституционный Суд России. Решения последнего о неконституционности актов Президента влекут утрату ими юридической силы.

Вместе с тем, исходя из ч. 3 ст. 90 Конституции, указы и распоряжения не должны противоречить не только Конституции Российской Федерации, но и федеральным законам, Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер, они занимают подчиненное по отношению к законам место в иерархии правовых актов, правовой системы Российской Федерации.

Органом законодательной власти в Российской Федерации является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации (гл. 5 Конституции).

Конституционными реформами в России 1989-1993 гг. был внесен ряд изменений в организацию и деятельность представительных (законодательных) органов, в том числе и федеральных. Во-первых, был осуществлен отход от конституционных положений о всевластии представительных органов (Советов), соединении в их руках функций законодательствования, исполнения законов и контроля. Во-вторых, в современных условиях органы законодательной власти не образуют единой иерархической системы, что, впрочем, не исключает необходимости координации усилий этих органов, обмена информацией о своей деятельности. В-третьих, была существенно (в ряде случаев - чрезмерно) сокращена численность депутатского корпуса, а общественные начала заменены профессиональной работой на постоянной основе. В-четвертых, из системы представительных органов государства было изъято низовое звено (органы местного самоуправления), что пока трудно оценить однозначно, поскольку органы местного самоуправления нового типа пока не сформированы.

В настоящее время Федеральное Собрание - представительный орган государственной власти, построенный на принципах парламентаризма и осуществляющий законодательную деятельность на постоянной основе.

Конституция России 1993 г. существенно сократила объем контрольных полномочий парламента за деятельностью исполнительной власти. Вместе с тем через осуществление отдельных видов деятельности (проведение парламентских слушаний, распределение бюджетных ассигнований, утверждение кадровых назначений, ратификацию международных договоров и соглашений) Федеральное Собрание имеет возможность контролировать деятельность исполнительной власти.

Ранее уже было отмечено, что существенным признаком федеральной формы государственного устройства является двухпалатная структура парламента. В настоящее время парламент - Федеральное Собрание - состоит из двух палат: Совета Федерации и из Государственной Думы.     

Основное назначение Совета Федерации - представительство

интересов субъектов Российской Федерации. Поэтому, согласно Конституции, в Совет Федерации входят по два представителя от

каждого субъекта Федерации:  по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Совет Федерации первого созыва в порядке исключения был сформирован на основе всеобщих и прямых выборов в субъектах Российской Федерации. Порядок формирования Совета Федерации будет конкретизирован в специальном  законе.

Назначение Государственной Думы - быть органом выражения интересов всего российского народа. Численность Государственной Думы установлена Конституцией - 450 депутатов. Она избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права сроком на четыре года. При выборах Государственной Думы по действующему закону одна половина депутатов избиралась по одномандатным территориальным избирательным округам, другая - по спискам политических партий и движений. Закон о выборах установил порядок избрания депутатов Государственной Думы.

Особенность двухпалатной структуры парламента России по Конституции 1993 г. - закрепление самостоятельной конституции каждой из палат и фактическое отсутствие полномочий Федерального Собрания в целом. Палаты могут собираться на совместные заседания лишь для заслушивания решений Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.

Компетенция каждой из палат определяется ее местом в государственном механизме. Совет Федерации, предназначенный для; выражения интересов субъектов Федерации, решает вопросы кадрового состава общефедеральных органов (назначает по представлению Президента судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генерального прокурора России, Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов), утверждает изменение границ между субъектами Российской Федерации, а также указы Президента России о введении военного и чрезвычайного положения, определяет возможность использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории. К ведению Совета Федерации отнесено и назначение выборов Президента РФ, отрешение его от должности с использованием специальной процедуры, участие в законодательной деятельности путем рассмотрения законопроектов, принятых Государственной Думой. По вопросам, отнесенным к его ведению, Совет Федерации принимает постановления.

Основное назначение Государственной Думы - законодательная деятельность. Рассматривая законопроекты, поступившие от субъектов права законодательной инициативы8 (Президента РФ, Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, представительных органов субъектов РФ), Государственная Дума принимает (либо отклоняет) их в качестве акта высшей юридической силы на всей территории Российской Федерации.

Принятый большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы (450) федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения закона последним палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Помимо законодательной деятельности к ведению Государственной Думы относится дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, решение вопроса о доверии Правительству, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По названным вопросам своего ведения Государственная Дума принимает постановления.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе и не могут находиться на государственной службе и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава председателей палаты и их заместителей. Председатели палат и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком соответствующей палаты. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии. Порядок деятельности палат и образуемых ими органов определяется Регламентом Совета Федерации и Регламентом Государственной Думы.

Федеральным органом исполнительной власти является Правительство Российской федерации. Правительство РФ действует как коллегиальный орган и состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров9.    

Самостоятельную подсистему государственного механизма: России образуют органы судебной власти. Их основное назначение - осуществление правосудия, т.е. защита от нарушений закона прав и свобод личности, других субъектов государственного права путем рассмотрения уголовных, гражданских, административных дел, а также обеспечение соответствия нормативных и иных правовых актов Конституции РФ. Соответственно перечисленным формам осуществления судебной власти по перечисленным формам осуществления судебной власти (конституционное,  гражданское, административное и уголовное судопроизводство) формируется и подсистема судебных органов. Ее основу составляют суды общей компетенции, включающие Верховный Суд РФ, верховные суды республик в составе РФ, краевые, областные, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) суды, а также нижнее звено судебной системы - городские и районные народные суды. К системе общих судов могут быть отнесены и военные суды, функционирующие в рамках закрытых административно-территориальных единиц.

Усилению судебной власти в значительной степени способствовало создание в 1992 г. Конституционного Суда России, а в последующем - и аналогичных органов в ряде республик РФ. Их основная функция - охрана и защита соответственно норм Конституции РФ, конституций республик в составе РФ путем выявления нормативных и правоприменительных актов, противоречащих Основному Закону, разрешение споров о компетенции, толковании текста Конституции. Назначение арбитражных судов (Высшего Арбитражного Суда РФ, Высших Арбитражных Судов республик в составе РФ, арбитражных судов краев, областей и ч кругов) состоит в разрешении экономических споров между организациями, гражданами-предпринимателями, а также споров в сфере управления.

Статья 118 Конституции устанавливает запрет на создание чрезвычайных судов, а также исключает возможность наделения функцией правосудия иных государственных и общественных органов, важной гарантией формирования и функционирования судебной пласта в качестве самостоятельной является установленный Основным Законом России принцип независимости судей и подчинение их только закону (ст. 120). В Конституции определены и иные принципы деятельности судебных органов, а также установлены порядок их формирования и компетенция.

Помимо деления по предметному признаку конституционная система государственных органов может рассматриваться как двухуровневая, включающая федеральные государственные органы и органы субъектов Федерации. Система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к числу органов государственной власти.

В отличие от ранее действовавших Конституций России советского периода Конституция РФ 1993 г., развивая идеи федерализма, жестко не регламентирует организационную деятельность органов государственной власти. В ст. 77 Конституции РФ зафиксировано, что система органов государственной власти республики, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Таким образом, при определении своей системы государственных органов субъекты Федерации не могут нарушать основ конституционного строя РФ, зафиксированных в гл. 1 Основного Закона. Некоторые из этих принципов конституционного строя оказывают непосредственное влияние на систему органов субъектов Федерации. Так, положение ст. 1 Конституции РФ о республиканской форме правления исключает возможность существования в субъектах РФ института наследственного главы государства (монархической формы правления). Принцип народного суверенитета предполагает демократический порядок формирования представительных и исполнительных органов власти. К числу основ конституционного строя России отнесен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, что означает прежде всего самостоятельность действия соответствующих органов. В таком же качестве выступает и положение ч. 3 ст. 5 Конституции РФ о единстве системы государственной власти России как важнейшей основы ее федеративного устройства. Это единство во многом и должно обеспечиваться названными принципами. На практике взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов Российской Федерации складывается непросто, что прежде всего связано с общими трудностями формирования федеративных отношений.

Система представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ должна соответствовать и общим принципам их организации, установленным федеральным законом. До настоящего времени такой федеральный закон еще не принят. Можно предположить, что предметом его регулирования станут порядок избрания представительных и формирование исполнительных органов власти, субъектов Российской Федерации, срок их полномочий, основы компетенции, взаимоотношения друг с другом и федеральными органами РФ.

Если по отношению к устройству представительных и исполнительных органов государственной власти субъекты РФ обладают значительной самостоятельностью, то система судебных органов  субъектов РФ в своей основе выступает как совокупность федеральных учреждений (за исключением конституционных, уставных судов субъектов РФ). Поэтому п. "о" ст. 71 Конституции РФ, относит регулирование судоустройства к исключительной компетенции федерации. В равной степени это относится и к прокуратуре, совокупность органов которой образует единую централизованную систему, подчиненную Генеральному прокурору РФ (ст. 129 Конституции).

Тема 2.5. Местное самоуправление в Российской Федерации

Характеристика природы местного самоуправления предопределена основными особенностями самоуправления вообще. Последнее представляет собой такую форму социального регулирования, при которой субъект управляет своими собственными делами, действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля.

Местное самоуправление - одна из форм самоуправления как социального явления. Оно представляет собой систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, законодательных актов ее субъектов.

Из определения местного самоуправления может быть выведен ряд признаков этого социального явления.

Во-первых, местное самоуправление - это система организации граждан, представляющих совокупность разнообразных политических и общественных институтов. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм.

Во-вторых, местное самоуправление предполагает единство самостоятельности и ответственности. Самостоятельно решая вопросы экономического, социального, культурного развития соответствующих коллективов граждан, структуры местного самоуправления одновременно несут ответственность за положение дел в этих сферах на определенной территории.

В-третьих, местное самоуправление имеет свой объект. Он предполагает самостоятельное решение вопросов местного значения, т.е. круга проблем, непосредственно затрагивающих интересы территориальных коллективов, поселений граждан.

В-четвертых, для местного самоуправления при осуществлении управленческих функций характерно доминирование интересов населения, в данном случае предполагается их примат перед общегосударственными интересами.

 

 

В-пятых, местное самоуправление организуется и функционирует как система, учитывающая исторические, национально-этнические и иные особенности населения. Эти особенности оказывают значительное влияние на формирование перечня институтов самоуправления, характер взаимодействия между собой, определяют управленческую активность граждан, правила и процедуры принятия управленческих решений.

Из определения местного самоуправления может быть выделен ряд признаков этого социального явления.

В-шестых, местное самоуправление функционирует на нормативно-правовой базе. В определении его параметров взаимодействуют федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты федеральных органов власти дополняются и конкретизируются локальными нормами, создаваемыми самими субъектами (уставы, положения о местном самоуправлении). Особо должна быть выделена роль Конституции РФ, конституций республик в ее составе, уставов иных субъектов PC решающих ключевые вопросы организации и функционирования систем местного самоуправления.

Местное самоуправление в России имеет исторические корни. Наиболее последовательно оно реализовывалось на уровне сельских общин. Первые основы городского самоуправления были заложены в России Петром I. Одним из первых правовых актов, предоставляющих городам некоторую независимость и самостоятельность, была Грамота Екатерины II на права и выгоды городам" Российской империи от 21 апреля 1785 г. В соответствии с ней городским обывателям дозволялось собираться и составлять "общество городское", пользующееся определенными правами и выгодами. "Общество городское" избирало городского голову, бургомистров и ратманов (членов магистрата) через каждые три года. Ему дозволялось составить казну своими добровольными "складками" и "оную казну употреблять им по общему согласию" (ст. 42 Грамоты).

Параллельно с городским самоуправлением в России активно развивалось самоуправление сельских жителей, Основой которого  являлись земские учреждения. Согласно положению от 1 января 1864 г. выборные земские собрания (губернские и уездные) выполняли значительный объем работы по ведению местного хозяйства, статистики создали свою почту, телеграф. За время существования земского самоуправления в России было создано около 30 тыс. школ, подготовлено 45 тыс. учителей, значительно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек и т.д. Однако земские учреждения были созданы на европейской части России и не охватывали низовой уровень территориального деления - волости.

После Октябрьской революции многие традиции российского самоуправления были отвергнуты.

В период реформирования общества развитие экономической и политической самостоятельности населения выразилось в резком расширении самоуправления на всех уровнях общества. Местное же самоуправление стало наиболее эффективным рычагом и одновременно показателем отхода общества от командно-административной системы, авторитарных методов управления. Большое влияние на формирование местного самоуправления в республиках, входивших в СССР, оказало принятие в 1990 г. союзного Закона об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства.

Важным этапом в развитии местного самоуправления в Российской Федерации стало принятие 22 октября 1992 г. первого Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации", который создал правовые механизмы для децентрализации государственного управления и привлечения граждан по месту жительства не только для обсуждения, но и решения вопросов местного значения. Вместе с тем из-за недостаточной проработанности и в силу ряда других причин этот закон не сумел обеспечить формирование полноценной системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституция России 1993 г. внесла ряд существенных положений, развивающих концепцию местного самоуправления.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ конституционного строя России. Статья 12 Основного Закона устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Это означает, что без полноценного местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством, а ущемление его прав, ограничение прерогатив должны рассматриваться как посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации.

Согласно ст. 3 Конституции РФ местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовластия. Часть 2 этой статьи устанавливает, что "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Характеристика! органов местного самоуправления как части механизма народовластия определяет их природу, способы формирования, объем полномочий и ответственность перед населением.

Признание местного самоуправления в качестве одной из самостоятельных форм народовластия дополняется конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции). Основное назначение этой конституционной нормы - преодоление последствия имевшего место до недавнего времени огосударствления общества, когда государственные структуры брали на себя многие его функции. Конечно, оснований для отождествления местного самоуправления и государственной власти нет. Однако местное самоуправление и не должно противостоять государственной власти. Ведь оно должно действовать в рамках законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов субъектов Российской Федерации. Следует также учитывать, что многие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления имеют властный характер (установление налогов и сборов, издание общеобязательных нормативных актов, применение мер государственного принуждения; в их ведении находится муниципальная милиция, другие органы, правомочные применять административные санкции). Все это во многом сближает органы государственной власти и местного самоуправления. Наконец, по ряду вопросов государственные органы вправе осуществлять контроль и  надзор за функционированием органов местного самоуправления.

Местное самоуправление Конституция Российской Федерации рассматривает в контексте взаимоотношения с личностью, что дает основание говорить о конституционном праве гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления. И хотя в Основном Законе России непосредственно это право гражданина не сформулировано, оно органично вытекает из содержания ст. 32 Конституции, закрепляющей право на участие в управлении государственными и общественными делами.

Участие гражданина в местном самоуправлении гарантируется правом: выбирать и быть избранным в выборные органы местного самоуправления, участвовать в непосредственном (путем референдума или схода) решении вопросов местного значения; состоять на муниципальной службе; получать информацию о деятельности органов местного самоуправления; защищать в судебном порядке право на участие в местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации характеризует местное самоуправление не только как элемент конституционного строя, системы народовластия и конституционного статуса личности в России. Глава 8 Конституции "Местное самоуправление" закрепляет основные параметры организации и деятельности системы местного самоуправления. Дается характеристика субъектов местного самоуправления, а также его гарантий (ст. 130-133 Конституции).

Местное самоуправление представляет собой достаточно сложное явление современной политической и правовой практики России. Чтобы раскрыть его природу, назначение, необходимо по меньшей мере ответить на три основных вопроса: 1) кто осуществляет местное самоуправление (является его субъектом); 2) на решение каких вопросов направлено местное самоуправление, каков его объект; 3) с помощью каких средств, инструментов осуществляется местное самоуправление.

В Конституции Российской Федерации не дано развернутой характеристики субъекта местного самоуправления (первый элемент системы самоуправления). В ч. 1 ст. 130 только констатируется, что честное самоуправление осуществляется населением.

Между тем законодательная регламентация этого вопроса крайне важна, ибо от нее зависят территориальные пределы местного самоуправления, его уровни. К тому же и содержание, и формы местного самоуправления, а также методы и средства его осуществления производны от условий и уровня развития субъекта, социальных, демографических, национальных и иных характеристик населения.

Население, проживающее на соответствующей территории, объединяется общими интересами, потребностями, проблемами. Поэтому законодательство РФ о местном самоуправлении наряду с термином "население" для обозначения субъекта местного самоуправления использует понятие "местное сообщество". При этом субъектом местного самоуправления признаются местные сообщества, проживающие как в административно-территориальных единицах (районах, городах, поселках, сельсоветах), так и в сельским поселениях (населенных пунктах), не являющихся таковыми.

Для осуществления управленческой деятельности местные сообщества должны быть каким-либо образом организованы, для чего необходимы специальные социально-политические формы и институты, главное место среди которых занимают соответствующие органы самоуправления (представительные, исполнительные, контрольные).

Необходимость совмещения местными сообществами управленческих функций с другими видами общественно полезной деятельности (производственной, культурно-воспитательной и др.), а также иные социальные факторы определяют невозможное1" непосредственного осуществления населением всех функций самоуправления. Потребность разделения труда по управлению обусловливает выделение из состава населения соответствующей территории специальных категорий для осуществления в его интересах ряда управленческих функций. Таким образом, местное сообщество как субъект самоуправления реализует управленческую деятельность как непосредственно, так и через членов выборных органов, профессиональных управленцев из аппарата местных органов исполнительной власти, лиц, принимающих участие в управлении на общественных началах. Для непосредственного осуществления местным сообществом управленческих функций используются институты местного референдума, собраний (сходов) граждан, конференций жителей, народной инициативы и др.

Членом местного сообщества является гражданин России, постоянно проживающий на территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Вторым элементом (подсистемой) в системе местного самоуправления является объект управленческого воздействия. Вопрос об  объекте в системе местного самоуправления, казалось бы, прост: местное сообщество управляет своими собственными делами. Это основной, первичный признак всякого самоуправления. Однако, отмеченная выше простота обманчива, поскольку организовать управление территориальной общностью граждан - значит обеспечить регулирование ее деятельности в различных сферах общественной жизни, решать многообразные вопросы местной промышленности, сельского хозяйства, управления муниципальной собственностью, социального обслуживания и культурного развития населения.

Вместе с тем необходимо также учитывать, что соответствующие территориальные общности граждан выступают объектами  управляющего воздействия не только субъектов местного самоуправления соответствующего уровня, но и системы государственного управления высших органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что соответствующий объект испытывает на себе не только самоуправленческое, но и управленческое ("внешнее") воздействие. Отсюда появляется нужная задача точного формулирования компетенции, объема полномочий, осуществляемых местным сообществом самостоятельно. Общим конституционным критерием определения этой сферы являются вопросы местного значения (ст. 130 Конституции РФ). Они и составляют непосредственный объект местного самоуправления.

Третьим элементом системы местного самоуправления выступает механизм местного самоуправления, представляющий собой органически взаимосвязанную совокупность институтов и организационных структур, обеспечивающих решение населением вопросов местного значения.

В отличие от ранее названных элементов механизм местного самоуправления получил наиболее развернутую характеристику в законодательстве. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации конкретизирует конституционные положения о механизме местного самоуправления. Так, в числе форм непосредственной демократии называются не только референдум и выборы, но и сходы, конференции граждан. Установлено, что для реализации представительных, распорядительных, контрольных и иных функций местное сообщество образует органы местного самоуправления и наделяет их соответствующими полномочиями.

Федеральным законодательством наряду с публично-властными структурами механизма местного самоуправления допускается существование органов общественного самоуправления, функционирующих преимущественно на низовом уровне сообщества граждан (улица, квартал, микрорайон).

Таким образом, Конституция и федеральное законодательство России указывают на четыре основных блока механизма местного самоуправления в Российской Федерации:

1) институты непосредственной демократии (местные референдумы, сходы, выборы различных органов самоуправления);

2) представительные (выборные) органы местного самоуправления;

3) исполнительно-распорядительные и контрольные органы местного самоуправления;

4) органы общественного самоуправления населения.

С учетом исторических, национальных и иных традиций, местных особенностей территориальные сообщества путем принятия в соответствующем порядке положения (устава) о местном самоуправлении на основе Конституции и Федерального закона о местном самоуправлении устанавливают конкретную схему организации механизма местного самоуправления, определяют структуру и полномочия соответствующих органов.

В правовом регулировании системы местного самоуправления Российской Федерации важная роль отводится принципам местного самоуправления. Последние представляют собой основополагающие идеи, подходы к устройству местного самоуправления, закрепленные в Конституции и Федеральном законе о местном самоуправлении.

С помощью принципов местного самоуправления обеспечивается стройность и последовательность всего государственно-правового регулирования этих отношений. Причем закрепление принципов является одним из наиболее эффективных способов правового регулирования общественных отношений, который наиболее приемлем для Основного Закона в силу обобщенности, концентрированности его содержания. А поскольку, согласно п. "н" ст. 72 Конституции, федеральная компетенция местного самоуправления распространяется только на установление общих принципов организации местного самоуправления, именно последние и являются основой всего федерального законодательства в этой сфере.

Анализ Конституции России и Федерального закона о местном самоуправлении дает возможность выделить следующие принципы местного самоуправления:

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

самостоятельность местного самоуправления в пределах собственных полномочий;

организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

формирование органов местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом;

соответствие материальных и финансовых ресурсов местного сообщества полномочиям органов местного самоуправления;

экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления.

Перечисленные принципы соответствуют общедемократическим и международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления10.