§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти

А. Понятие и особенности поощрения

Жизнь человека предполагает удовлетворение различных ма­териальных и духовных

потребностей. «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию». Стимулы — это средства воздействия на

деятельность людей, активизирующие их возмож­ности. С помощью правовых стимулов

осуществляется целенап­равленное воздействие на интересы граждан, формируется их

заинтересованность в совершении определенных поступков Сти­мулирование,

побуждение к действию производится путем воз­действия на потребности и интересы

людей, а следовательно, на их волю и поведение.

Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти

обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Стимулирование предполагает

использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер,

материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид —

поощрение.

В научной литературе различают два вида стимулов: негатив­ные (взыскания) и

позитивные (поощрения). «Верховная власть, — отмечал еще А. Н. Радищев, — многие

имеет средства направ­лять деяния граждан в стезю закона, и все они могут быть

пред­метом общего законоположения. Средства сии суть:

1) воспретительные;

2) побуждающие...

Воспретительные средства, — продолжал он далее, — суть положенные в законе

наказания, побудительные — суть награж­дения разного рода...»^

Поощрение — это такой способ воздействия, который через интерес, сознание

направляет волю людей на совершение полез­ных, с точки зрения поощряющего, дел.

Поощрительное воздей­ствие возбуждает интерес к совершению определенных дел,

по­лучению материального, морального или иного одобрения.

В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих

вопросы поощрения. Создан российский пра­вовой институт поощрения. Он является

межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного,

трудового, исправительно-трудового и других отраслей права.

Больше всего в этом правовом институте норм административ­ного права. Ими

закрепляется наибольшее число разных мер по­ощрения, наиболее разнообразные

основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.

Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках.

Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть

масса источников, спе­циальной темой которых является поощрительная деятельность

субъектов исполнительной власти. Это: Законы РФ «Об установ­лении звания Героя

РФ и учреждении знака особого отличия — медали «Золотая Звезда» от 20 марта 1992

г., «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных

кава­леров ордена Славы» от 15 января 1993 г.; Указы Президента РФ «О

государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г., «О

Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства»

от 10 ноября 1993 г.; Положе­ние о премиях Правительства Российской Федерации в

области науки и техники, утвержденное Правительством РФ 27 декабря 1994 г.;

Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, ут­вержденное Правительством РФ

31 мая 1995 г.; и многие иные акты центральных федеральных органов. Акты о

поощрении из­даются и субъектами Федерации. Например, Свердловская об­ластная

Дума 6 октября 1995 г. приняла Закон «О Почетных граж­данах Свердловской

области».

Вторая группа источников административно-поощрительных норм — акты, в которых

наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это,

например, Законы РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О

милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Россий­ской Федерации и многие

другие дисциплинарные уставы, КоАП РСФСР.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется

следующими особенностями:

1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно

оцениваемые субъектами власти;

2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний, выступает как составная часть

государственного контроля;

3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдель­ных индивидуальных или

коллективных субъектов;

4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льго­тами,

материальными ценностями и иными благами;

5) оно в основном урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме

правоприменения. К сожалению, поощри­тельные правовые нормы закрепляют, как

правило, право субъек­тов власти поощрять и крайне редко — субъективное право

гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация

наделена широкими дискреционными полномо­чиями;

6) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздейству­ет на волю

поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у

подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их

заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не

слу­чайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».

Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более твор­ческим является

труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту

нужны аплодисменты, ху­дожнику, изобретателю — признание.

Основные принципы поощрительной деятельности — обосно­ванность, оперативность,

гласность, разнообразие — вытекают из общих принципов функционирования

исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой

разновидности вла­ствования. Б. Виды поощрения

Чтобы лучше разобраться в многочисленных видах поощрения, их следует

сгруппировать по следующим критериям: основные (за что); правовое регулирование;

содержание поощрения; кого и кто поощряет.

Среди оснований поощрения можно различать абсолютные и относительные. Важным

основанием поощрения является добро­совестное выполнение трудовых, служебных и

иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц,

отличившихся при выполнении гражданского долга («за му­жество», «за отвагу на

пожаре», «за спасение утопающего», «за помощь в задержании преступника» и т.

п.).

Так, в п. 32 ст. II Закона РСФСР «О милиции» сказано, что милиции

предоставляется право «объявлять о назначении возна­граждения за помощь в

раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его

гражданам и организа­циям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в

выпол­нении иных возложенных на нее обязанностей».

Поощряются матери, родившие и воспитавшие более пяти де­тей.

Другими основаниями поощрения служат юбилеи, заслуги инос­транных граждан перед

Россией в развитии науки, успехи росси­ян в спорте, самодеятельности,

изобретательстве, научных иссле­дованиях.

Все названные поводы являются абсолютными, а обусловлен­ное ими поощрение —

абсолютным.

Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия,

но, кроме того, оно может использоваться для социальной переориентации личности, социальной адаптации лица,

отбывшего наказание (условно-досрочное осво­бождение, досрочное снятие судимости

и т. д.). Статьей 19 Дис­циплинарного устава Вооруженных Сил РФ предусмотрено

такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыс­кания».

Относительные поводы, относительное поощрение регламенти­руются УК, КоАП,

Дисциплинарными уставами. Нормы этих ак­тов обязывают поощрять добровольный

отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное

устране­ние причиненного вреда. В качестве примера можно назвать ст. 297 КоАП

РСФСР, предусматривающую возможность сокраще­ния срока наказания «при

добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на

определенный срок права управления транспортным средством». Представляется, что

такая норма, как и норма, содержащаяся в ст. 44 КоАП', должна быть расширена до

уровня общих правил административной от­ветственности. Нормы, поощряющие

добровольный отказ от не­правомерной деятельности, чистосердечное раскаяние,

доброволь­ное устранение причиненного вреда, должны распространяться и на мелкое

хищение, и на многие другие административные про­ступки, не только на лишение

прав, но и на такое взыскание, как штраф.

С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и

неформальное. Формальным признается поощре­ние, регламентированное правовыми

нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными

акта­ми (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку,

служебную карточку.

В поощрительной деятельности возможно и желательно прояв­ление инициативы,

применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены

юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные

средст­ва — это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и

похвала публичная, и направление на престижный сим­позиум за рубежом, и

предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.

По содержанию поощрение может быть моральным, матери­альным, статутным и

смешанным. Наиболее часто применяемое средство морального стимулирования — благодарность и грамо­та, а материального —

премия, ценный подарок. Статутные меры изменяют правовой статус гражданина на

всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного

ар­тиста (строителя, агронома, юриста, учителя, тренера, геолога и т. д.),

почетного гражданина города, лауреата (конкурса, фестиваля).

Возможно применение одновременно нескольких мер поощре­ния. Но часто одна мера

содержит и моральное, и материальное, и статутное поощрение, является смешанной.

Например, присво­ение звания Героя Российской Федерации, присуждение

Госу­дарственной премии, присвоения звания «Почетный железнодо­рожник».

Поощрительные средства в зависимости от круга лиц, к кото­рым они могут

применяться, делятся на общие, ведомственные, субъектов Федерации, региональные

(Почетный гражданин горо­да и др.) и локальные.

На основании норм административного права могут поощрять­ся коллективные и

индивидуальные субъекты. Среди коллектив­ных находятся структурные подразделения

государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские

части и другие организации, а также сложные организации: же­лезные дороги,

пароходства, города'.

Среди индивидуальных субъектов выделяются: 1) государствен­ные служащие; 2) иные

работники государственных организаций; 3) граждане России; 4) иностранные

граждане и лица без граж­данства (только к ним применяются такие поощрительные

сред­ства, как присвоение звания Почетного гражданина России, до­срочный прием в

российское гражданство).

Если за основу взять статус субъектов, осуществляющих по­ощрительную

деятельность, то следует выделить централизован­ное и децентрализованное

поощрение. Централизованное вклю­чает в себя поощрение, применяемое:

1) Президентом РФ;

2) Правительством РФ;

3) центральными органами исполнительной власти специаль­ной компетенции РФ;

4) иными центральными органами РФ (Центральным банком, прокуратурой РФ,

Центральной избирательной комиссией);

5) президентами, губернаторами, главами администраций субъ­ектов Федерации и их

правительствами.

К исключительной компетенции Президента РФ относится на­граждение

государственными наградами, присуждение государ­ственных премий.

В. Поощрительное производство

Административно-правовые нормы регулируют не только ос­нования и систему

поощрений, но и поощрительное производство. Особенно много процессуальных норм

содержится в актах, регу­лирующих награждение государственными наградами,

присуж­дение государственных премий, премий Правительства РФ.

В централизованном поощрительном производстве выделяют­ся стадии:

— возбуждения дела о поощрении;

— общественной и государственной оценки материалов о по­ощрении;

— принятия решения о поощрении; — исполнения решения.

Положением о государственных наградах Российской Федера­ции в редакции Указа

Президента РФ от 1 июня 1995 г. регулиру­ется разновидность поощрительного —

наградное производство.

Ходатайства о награждении государственными наградами воз­буждаются в коллективах

предприятий, учреждений, организа­ций, частной, государственной, муниципальной и

иных форм соб­ственности либо органами местного самоуправления. После

согласования с органами местного самоуправления районов, горо­дов их направляют

соответствующим главам исполнительной вла­сти субъектов РФ или в федеральные

органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти

субъ­ектов РФ.

Порядок возбуждения ходатайства о награждении государствен­ными наградами

военнослужащих, гражданского персонала Во­оруженных Сил Российской Федерации,

сотрудников органов внут­ренних дел, работников таможенной службы и налоговой

полиции определяется соответствующими федеральными органами испол­нительной

власти.

Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ

руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями

органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации.

Комиссия по государственным наградам при Президенте: — оценивает представление;

— готовит материалы и представляет заключения о возмож­ном награждении, а также

проекты указов.

Награждение производится Указом Президента РФ. Государственная награда вручается

награжденному не позд­нее двух месяцев со дня вступления в силу указа о

награждении в торжественной обстановке. Одновременно награжденному вы­дается

удостоверение к государственной награде.

Со дня издания указа лица, удостоенные государственных на­град, пользуются

льготами в случаях и порядке, установленных законодательством.

Президент РФ отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или

необоснованность представления к награж­дению. Государственная награда и

документ к ней, уже вручен­ные лицу, подлежат возврату в службу государственных

наград Президента.

Лишение государственных наград может быть произведено толь­ко Президентом РФ по

представлению суда в случае осуждения награжденного за тяжкое преступление.