1. Понятие объектов охраны окружающей среды

После Закона РСФСР 1960 г. этот Закон является единственным, который определяет перечень природных объектов, подлежащих охране.

Ст. 4 данного Закона гласит, что на территории РФ подлежат охране естественные экологические системы; озоновый слой атмосферы, земля и ее недра; поверхностные и подземные воды; атмосферный воздух; леса и иная растительность; животный мир; микроорганизмы; генетический фонд и природные ландшафты.[1] Закон "Об охране окружающей природной среды" от 19.04.91г. // Ведомости. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 28. Ст. 1111.

Под объектами охраны окружающей природной среды понимаются природные объекты, то есть составные части окружающей природной среды, находящиеся в экологической взаимосвязи с природой и выполняющие экологические, экономические, культурно-оздоровительные функции. Закон выделяет три группы объектов охраны.

К первой относятся естественные экологические системы и озоновый слой атмосферы. Эти объекты имеют глобальное значение. Надо заметить, что Закон охраняет не любые, а лишь естественные экологические системы. Модифицированные и трансформированные экологические системы, согласно международной классификации, не могут безоговорочно служить объектами охраны, ибо они не всегда положительно воздействуют на человека (аграрные зоны, городская среда, водохранилища и т.п.).

Основное предназначение озонового слоя атмосферы состоит в охране живой природы и человека от губительного воздействия ультрафиолетового излучения. Из-за опасности разрушения мировое сообщество выделяет его в один из приоритетных объектов охраны.

Он представляет собой слой атмосферы в пределах стратосферы, лежащий на высоте 7-8 км (на полюсах), 17-18 км (на экваторе) и до 50 км над поверхностью Земли, отличающийся повышенной концентрацией молекул озона (в 10 раз выше, чем у поверхности Земли), что позволяет поглощать ультрафиолетовое излучение, гибельное для биоорганизмов.

Загрязнение окружающей природной среды химическими веществами, среди которых имеются и озоноразрушающие соединения, ведет к постепенному понижению содержания озона. Образуются пространства с пониженным содержанием озона (до 50 %), которые получили названия озоновых дыр. С 1987 г. зарегистрирована расширяющаяся область пониженного содержания озона (по 4 % в год).

Несмотря на признание приоритетной охраны данного природного объекта мировым сообществом, не все страны готовы решать эту проблему посредством экономических и правовых мер. И дело даже не в отсутствии правового механизма как такового, а в том, что это проблема прежде всего экономического характера. Одна из наиболее эффективных мер охраны озонового слоя на сегодняшний день - замена озоноразрушающих веществ. Но не все государства могут позволить себе приобретение новых технологий.

Непростая ситуация складывается и в сфере действия российского законодательства. Наша страна еще в бытность СССР подписала ряд международных соглашений по охране озонового слоя (Монреальский протокол и Венскую конвенцию). Финансовый кризис не позволил нам пойти дальше этого подписания. Помощь же развитых держав ограничилась внедрением сомнительных технологий. Так, достаточно известная фирма Дюпон активно внедряла в производство наших холодильников "чудо-хладон-134" на льготных условиях. Как выяснилось позже, он, хотя и менее опасен для озонового слоя, зато усиливает парниковый эффект. В результате ожидаются штрафы за неисполнение обязательств. Вместо экономического задействован правовой механизм. В 1996 г. принят ряд нормативных актов, регулирующий порядок ввоза и вывоза озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции.[2] Положение о порядке ввоза в РФ и вывоза из РФ озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции: утверждено постановлением Правительства РФ от 8 мая. 1996 г. № 563 // Собрание законодательства. 1996. № 20. Ст. 2353.

Данное положение было разработано во исполнение федеральных законов "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "Об экологической экспертизе" и Постановления Правительства РФ от 24 мая 1995 г. № 526 "О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции по охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой". Данными нормативными актами закреплены четыре действующих правовых института: лицензирование, институт экологической экспертизы, контроль, ответственность. Закреплен также специфический круг субъектов: решение о возможности осуществления ввоза в РФ и вывоза принимается Государственным комитетом по охране окружающей природной среды, исходя из требований и рекомендаций Венской конвенции и Монреальского протокола. На основе данного решения Министерство внешних экономических связей выдает лицензию. Контроль за ввозом и вывозом лицензируемых озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции осуществляют в установленном порядке Государственный таможенный комитет и другие специально уполномоченные органы.

Кроме данного положения был издан Приказ Минприроды РФ "О временном порядке представления документации, обосновывающей производство, ввоз и вывоз озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, контролируемых Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой" от 26 февраля 1996 г. № 78.[3] База данных по законодательству "Эталон" для ПЭВМ НИПИ при Минюсте РФ. Экологическое право России: Сб. нормативных правовых актов и документов. М.: БЕК, 1997.

Письмо Государственного таможенного комитета РФ "О порядке ввоза в РФ и вывоза из РФ озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции (к приказу ГТК России от 31 мая 1996 г. № 336)" от 13 ноября 1996 г. № 01-15/20163.[4] Справочная система "Гарант" НПП "Гарант-Сервис".

Помимо принятых нормативных актов была создана Межведомственная комиссия по охране озонового слоя.[5] Положение о межведомственной комиссии по охране озонового слоя // Российская газета. 1997. 6 июня. Начать решили с разработки новой программы, наиболее отвечающей реальным возможностям отечественной экономики. Она была согласована с Глобальным экологическим фондом. В соответствии с международными правилами, оговоренными в подписанных соглашениях, каждая страна в условиях форс-мажорных обстоятельств имеет право на отсрочку выполнения принятых обязательств. Теперь такую возможность имеет и Россия - мы уже не проходим по договору как "сверхдержава" и потому имеем возможность обратиться за помощью к другим странам, при этом получить не ссуду, а грант, который должен быть использован только по прямому назначению, а именно на переоборудование своих предприятий в соответствии с нормами экологической безопасности. Таким образом, в 1997 г. Россией было получено 2 гранта общей суммой в 100 млн дол.

Вносились предложения о том, чтобы в число объектов глобального направления включить климат. Они не были приняты по следующим соображениям. Сам по себе климат не может рассматриваться в качестве составной части природной среды. Он относится к категории природных условий, определяющих природные процессы. В данном случае речь может идти не об охране климата, а об устранении опасных изменений в климатических процессах, таких как его потепление, чреватое глобальными негативными последствиями. Такие изменения происходят в результате отрицательного воздействия на окружающую среду, загрязнения атмосферного воздуха углекислым газом, запыления атмосферы, что создает препятствия в теплообмене Земли и Космоса, ведет к потеплению климата планеты.

В целях недопущения негативных изменений в 1996 г. была принята федеральная целевая программа "Предотвращения опасных изменений климата и их отрицательных последствий".[6] Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий // Российская газета. 1996. 30 октября. Основными методами реализации данной программы являются сбор и аналитическая обработка информации, создание системы наблюдения, системы предупредительных мер, ограничение антропогенных выбросов парниковых газов. В результате реализации данной программы будет создана нормативно-правовая база и разработаны научные рекомендации.

По международным экспертным оценкам, ожидаемый ущерб от изменения климата при отсутствии адекватных мер по предотвращению отрицательных последствий его изменения превысит ущерб, наносимый в настоящее время в результате стихийных бедствий и загрязнения окружающей среды.[7] Федеральная целевая программа "Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий" // Российская газета. 1996. 30 октября.

Ко второй группе относятся отдельные природные объекты. Закон дает их подробный перечень. Некоторые из них, что важно отметить, помимо своего естественнонаучного определения нуждаются еще и в дополнительных юридических признаках.

Так, земля в законодательстве - это поверхности земли на глубину ее почвенного слоя. Недрами называется часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов и простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. В то же время недрами земли являются и те участки поверхности земли, которые содержат полезные ископаемые.

К водам закон относит как поверхностные, так и подземные воды, а также снега, ледники. Не включаются в водный фонд почвенная влага, водоемы, пруды, расположенные в парках, на дачных участках, на сельхозугодьях. Такое разграничение имеет значение при применении водного законодательства в борьбе с загрязнением, засорением, истощением вод.

Лесами называют такие совокупности древесно-кустарниковой растительности, которые произрастают на землях лесного фонда, отведенных для этой цели в установленном законом порядке. При подобных критериях легко разграничивать лес от иной совокупности растительности, которая может быть, например, парком и подчиняться иным экологическим режимам. Под иной растительностью понимают дикую и культурную растительность, не вошедшую в категорию лесов и выполняющую полезащитные, озеленительные, декоративные функции. В указанную категорию не входят посевы сельскохозяйственных культур, плодово-ягодные насаждения, фруктовые деревья и тому подобная искусственная растительность, которая выполняет не экологические, а экономические, культурные функции.

В понятие "животный мир" входит вся фауна на территории государства, находящаяся в диком состоянии. Это наземные животные, птицы, рыбные запасы, насекомые, различные микроорганизмы.

К третьей категории объектов окружающей природной среды Закон относит особо охраняемые природные территории и объекты, имеющие заповедное значение.

Следует заметить, что Закон не имеет статьи, определяющей право собственности на природные объекты. Во-первых, потому, что собственность на них - условная категория. Они создавались самой природой в результате ее эволюционного развития и, следовательно, являются общечеловеческим достоянием. Во-вторых, не все природные объекты, охраняемые законом, могут быть объектами собственности. Такой природный объект, как атмосферный воздух, не может состоять в чьей-либо собственности по объективным причинам, как не имеющий материальной субстанции. В-третьих, собственность на природные объекты, существующая в цивилизованном мире, носит, как и вся собственность, не экологический, а экономический характер. Государство устанавливает ее не для охраны природы, а для ведения хозяйства.